Biển là một bộ
phận cấu thành cơ bản của hệ thống duy trì sự sống toàn cầu, là tài sản quý
giá, đóng góp cho sự phát triển bền vững của mọi quốc gia. Nhận thức được điều
đó, Trung Quốc ngày càng có xu thế hướng ra biển, bành trướng ở Biển Đông, thực
hiện mục tiêu xây dựng Trung Quốc thành “cường quốc biển”. Trong thời gian qua,
Trung Quốc không ngừng đẩy mạnh và tăng cường công tác quản lý nhà nước về biển
đảo, ban hành các quy định mới liên quan đến quản lý biển, kiện toàn hệ thống
cơ quan thực thi luật biển. Bài viết đưa ra cái nhìn khái quát về quản lý nhà
nước về biển đảo ở Trung Quốc, tập trung vào hệ thống pháp luật và hệ thống cơ
quan quản lý biển đảo, chỉ ra những tác động của nó đến tình hình Biển Đông. Từ đó, đề xuất một số ý kiến góp phần hoàn thiện công tác quản lý nhà nước
về biển đảo ở Việt Nam.
1. Khái quát về quản lý nhà nước về biển đảo ở Trung Quốc
Trung Quốc là quốc gia có diện tích đất
liền và khu vực biển lớn. Theo thống kê của Trung Quốc, nước này có 380.000 km2
lãnh hải, khoảng 3 triệu km2 biển thuộc quyền tài phán quốc
gia, 32.000 km bờ biển (bao gồm 18.000 km bờ biển lục địa), hơn 6.500 hòn đảo
và khoảng 14.000 km đường biển ven đảo (bao gồm cả các đảo mà nước này chiếm
đóng trái phép ở Biển Đông). Tài nguyên sinh vật biển rất phong phú, với 20.278
loài đã được giám định, diện tích ngư trường đã khai khoáng 818.000 hải lý. Tài
nguyên dầu khí khoảng 25 tỷ tấn, khí thiên nhiên khoảng 8.400 tỷ m3.
Dọc bờ biển Trung Quốc có khoảng 160 vịnh, có thể xây dựng hải cảng, phát triển
vận tải biển.
Trong những năm qua, với phương châm
“lấy phát triển kinh tế biển làm trung tâm”, hoạt động kinh tế của Trung Quốc
chuyển dần từ nội địa đến các khu vực ven biển, các vùng biển, và đã đạt được những kết quả nhất định. Năm 1997, tổng giá trị sản lượng của ngành kinh tế biển đạt 300 tỷ Nhân dân
tệ (NDT). Đến năm 2012, tổng sản lượng kinh tế biển đạt 5000 tỷ NDT, chiếm 9,6%
GDP. Sự phát triển biển và thương mại hàng
hải trở thành nhân tố quan trọng thúc đẩy sự phát triển nhanh và bền vững của
nền kinh tế quốc gia.
Tuy nhiên, Trung Quốc hiện đang gặp
phải những khó khăn, thách thức không nhỏ trong quá trình phát triển kinh tế -
xã hội của đất nước. Bao
gồm:
Một là, Trung Quốc có dân số đông nhất thế giới khoảng 1,35 tỷ
người, diện tích đất bình quân đầu người là 0.0071 km2. Những năm
gần đây, tài nguyên nước ngọt trung bình hàng năm là 2.800 tỷ 1/4 m3,
bằng tiêu chuẩn thế giới. Tài
nguyên khoáng sản đất đai bình quân chỉ bằng 1/2 thế giới. Vì vậy, đòi hỏi tất
yếu của Trung Quốc là hướng ra biển, mở rộng không gian sản xuất, sinh hoạt.
Hai là, xu thế nút thắt cổ chai trong
cung ứng năng lượng của Trung Quốc ngày càng nổi cộm. Trong những
năm gần đây, mức tiêu hao năng lượng của Trung Quốc đang tăng lên ở biên độ
lớn. Lượng tiêu thụ dầu mỏ đã tăng từ 2,3 triệu thùng/ngày năm 1990 lên 4,7
triệu thùng/ngày năm 2000 và hiện đang hướng tới mức 11 triệu thùng/ngày. Tính
đến ngày 9-10-2013, Trung Quốc đã chính thức vượt Mỹ trở thành nhà nhập khẩu
dầu mỏ lớn nhất thế giới.
Với
nền kinh tế tăng trưởng nóng kéo dài nhiều thập niên và nhu cầu năng lượng tăng
theo cấp số nhân, Trung
Quốc không thể cung cấp đủ nguồn lực khoáng sản và năng lượng cho các yêu cầu
phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong khi đó, biển cả đặc biệt là
Biển Đông được coi là nơi có nguồn năng lượng vô cùng phong phú, ước tính (của
phía Trung Quốc) có trữ lượng khoảng 28 tỉ thùng dầu, 75 triệu km3
khí tự nhiên và trữ lượng băng cháy khổng lồ. Vì vậy, để tìm lối thoát cho vấn
đề năng lượng và duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, Trung
Quốc đang ngày càng có xu thế hướng ra biển, bành trướng ở Biển Đông.
Bên cạnh đó, hoạt động khai thác
biển hiện đại đã dẫn đến một loạt những vấn đề về tài nguyên và môi trường,
nguồn tài nguyên sinh vật biển bị hủy hoại, ô nhiễm môi trường biển không ngừng
gia tăng. Đồng thời, trong bối cảnh tranh chấp Biển Đông đang diễn biến ngày
càng phức tạp, Trung Quốc coi việc tăng cường quản lý biển đảo là một nhiệm vụ
chiến lược lâu dài và quan trọng.
2. Một số nội
dung quản lý nhà nước về biển đảo của Trung Quốc
2.1. Hệ thống pháp luật về quản lý biển
đảo
Sự phát triển của hệ thống pháp luật
biển của Trung Quốc có thể chia theo các lĩnh vực chủ yếu sau:
® Pháp luật về bảo vệ chủ quyền quốc gia
và quốc phòng an ninh biển:
Sau khi thành lập năm 1949, nước Trung
Quốc mới phải đối mặt với nhiều mối đe dọa an ninh quốc gia, do đó bảo vệ chủ
quyền quốc gia và an ninh hàng hải trở thành nhiệm vụ quan trọng của nước này.
Tuyên bố của Chính phủ nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa về lãnh hải, ban hành ngày 4-9-1958, quy định chiều rộng lãnh hải là 12 hải lý và
quyền tài phán của Trung Quốc mở rộng trên tất cả lãnh thổ Trung Quốc, bao gồm
đại lục và các đảo ven bờ như Đài Loan và các đảo bao quanh.
Luật Lãnh hải và vùng tiếp giáp của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, ban hành ngày 25/2/1992, thiết lập cơ chế liên quan đến lãnh hải và vùng
tiếp giáp.
Quyết định của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc ngày 15-5-1996
về phê chuẩn Công ước quốc tế về luật biển năm 1982.
Tuyên bố về đường cơ sở tính chiều rộng lãnh hải Cộng hòa nhân dân Trung
Hoa năm 1996, trong đó Trung Quốc công bố đường cơ sở bộ phận lãnh hải
đại lục và hệ thống các điểm cơ sở trong đó có cả quần đảo Hoàng Sa của Việt
Nam.
Luật về Vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, ban hành ngày 26-12-1998. Luật quy định các vấn đề lớn như bề rộng của vùng đặc quyền kinh tế và thềm
lục địa, quyền của Trung Quốc trong khu vực này và biện pháp bảo đảm thực thi,
và nguyên tắc phân định vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.
Luật Bảo vệ hải đảo nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa ban hành ngày 26/12/2009, nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích của Trung Quốc
đối với hải đảo.
® Pháp luật về khai thác tài nguyên
biển:
Vào cuối những năm 1970, kinh tế Trung
Quốc phát triển nhanh chóng, kéo theo khai thác tài nguyên ven bờ ngày càng
tăng. Do vậy, Trung Quốc đã ban hành một số quy định nhằm quản lý tài nguyên
biển:
Luật Ngư nghiệp của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa ban hành năm 1986 (sửa đổi ngày 31-10-2000).
Luật Tài nguyên khoáng sản ban hành ngày 19/3/1986,
điều chỉnh khai khoáng ven biển và khai thác khoáng sản.
® Pháp luật về bảo vệ môi trường biển
Luật Bảo vệ môi trường biển ban hành năm 1982 (sửa đổi 1999), là
văn bản luật toàn diện đầu tiên của Trung Quốc về bảo vệ môi trường biển, trong
đó nhấn mạnh cả phòng chống ô nhiễm và quản lý vĩ mô đối với môi trường biển.
® Pháp luật về giao thông, vận tải biển
Để đảm bảo an toàn giao thông vận tải
biển, Trung Quốc ban hành Luật An toàn
giao thông trên biển nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa ngày 2-9-1983.
® Pháp luật về quản lý sử dụng biển
Năm 2001, Trung Quốc ban hành Luật Quản lý sử dụng khu vực biển, thể
hiện nỗ lực quản lý tổng hợp biển của nước này. Năm 2006, Cục Hải dương Quốc
gia xây dựng và ban hành Quy chế quản lý quyền sử dụng khu vực biển và cách
thức đăng ký quyền sử dụng khu vực biển, đồng thời không ngừng cải tiến cơ chế
sử dụng khu vực biển ở Trung Quốc.
Hiện nay, Trung Quốc đang tiếp tục tăng
cường nghiên cứu xây dựng Luật Biển cơ bản, nhằm xây dựng một khung pháp lý
thống nhất, đồng bộ điều chỉnh các quan hệ pháp luật phát sinh trên biển, góp
phần quan trọng cho việc thực hiện chiến lược cường quốc biển của nước này.
Nhìn chung, pháp luật về biển đảo của Trung Quốc đang được đổi mới,
phát triển theo chiều hướng bành trướng ra biển, đảm bảo cơ sở pháp lý cho các
yêu sách chủ quyền của Trung Quốc trên biển nói chung, đặc biệt là Biển Đông.
Đồng thời, có thể nhận thấy sự không tôn trọng luật pháp quốc tế, đặc biệt là
UNCLOS 1982 của nước này.
Thứ nhất, Trung Quốc xây dựng luật luôn theo hướng có lợi cho
mình, loại bỏ những quy định bất lợi, ràng buộc, nhằm tạo hành lang pháp lý cho
các hoạt động bành trướng thực tế trên biển, bảo vệ và củng cố các yêu sách chủ
quyền:
Trung Quốc
phê chuẩn Công ước quốc tế về Luật biển 1982 (UNCLOS) nhưng đến ngày 25-8-2006,
Trung Quốc đã có báo cáo gửi Liên hợp quốc đưa ra các tuyên bố bảo lưu theo
Điều 298 của UNCLOS. Theo đó, Trung Quốc không chấp nhận bất kỳ thủ tục giải
quyết tranh chấp nào quy định tại điều 287, bao gồm: Tòa án công lý của Liên
hợp quốc, Tòa án Luật biển quốc tế (ITLOS), Trọng tài và Trọng tài đặc biệt đối
với tất cả các loại tranh chấp được quy định tại điểm a,b,c Khoản 1 Điều
298.Như vậy, Trung Quốc ký kết UNCLOS nhưng không muốn bị ràng buộc bởi các thủ
tục bắt buộc của UNCLOS. Nói cách khác, Trung Quốc chỉ muốn đơn phương lựa chọn
quy định của UNCLOS nào muốn tuân thủ và bỏ qua quy định nào có thể gây bất lợi
cho mình.
Tương tự, trong Luật về Vùng đặc quyền
kinh tế và thềm lục địa, ban hành ngày 26/12/1998, có ghi nhận “Những quy định của luật này không làm ảnh hưởng tới
các quyền lợi mang tính lịch sử của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa”. Một mặt,
Trung Quốc đưa ra những quy định phù hợp với luật pháp quốc tế, nhưng mặt khác,
lại khẳng định giá trị pháp lý cao hơn của các “quyền lợi mang tính lịch sử”
của nước này.
Thứ hai, trong Tuyên bố về đường cơ sở tính chiều rộng lãnh hải
năm 1996, Trung Quốc đã công bố hệ thống các điểm cơ sở của quần đảo Hoàng Sa
(một quần đảo mà Trung Quốc đã sử dụng vũ lực chiếm đóng trái phép của Việt Nam
năm 1974), không tôn trọng tinh thần và nội dung của UNCLOS 1982. Theo đó, hệ
thống đường cơ sở thẳng ở đây nối liền các điểm nhô ra nhất của các đảo, các
bãi nửa nổi nửa chìm ngoài cùng của quần đảo như Đá Bắc, Cồn Cát Tây, Đảo Bắc,
Đảo Nam… Trung Quốc đã áp dụng phương pháp vạch đường cơ sở quần đảo chỉ quy
định cho các quốc gia quần đảo (Điều 47 UNCLOS) để vạch đường cơ sở cho các
quần đảo xa bờ. Diện tích mà hệ đường cơ sở này của Trung Quốc bao lấy là một
khu vực rộng 17.000 km2, trong khi tổng diện tích các đảo nổi của quần đảo
Hoàng Sa là 10 km2 (tỷ lệ này trong UNCLOS là giữa 1/1 và 9/1). Ngoài ra, hầu
hết các đá, bãi san hô mà Trung Quốc sử dụng ở đây đều không thích hợp cho con
người đến ở hoặc không có một đời sống kinh tế riêng. Các đảo này lại cách xa
nhau quá 24 hải lý. Do vậy, Tuyên bố về đường cơ sở tính chiều rộng lãnh hải
của Trung Quốc đã vi phạm các quy định của UNCLOS.
Thứ ba, gần đây, chính quyền tỉnh Hải Nam đã
ban hành “Điều lệ quản lý trị an biên phòng ven biển tỉnh Hải Nam” về quản lý
trật tự công cộng đối với vùng ven biển và bảo vệ biên giới, có hiệu lực từ ngày
1-1-2013. Theo đó, cảnh sát biên phòng tỉnh Hải Nam được phép "lên tàu
kiểm tra, khám xét, thu giữ và trục xuất các tàu xâm phạm trái phép vùng biển
của Trung Quốc". Các hành vi xâm phạm trái phép như: Dừng đỗ bất hợp pháp;
tự động xuất, nhập cảnh; lên các đảo của tỉnh Hải Nam quản lý một cách bất hợp
pháp; phá hoại thiết bị phòng vệ biển; xâm phạm chủ quyền quốc gia hoặc gây
nguy hại cho an toàn quốc gia;…
Đáp lại quan ngại của các nước, phía Trung
Quốc cho rằng cảnh sát biển Trung Quốc sẽ được phép lục soát và truy đuổi tàu
nước ngoài chỉ khi các tàu này liên quan đến các hoạt động bất hợp pháp và chỉ
khi chúng đi vào vùng lãnh hải 12 hải lý xung quanh các hòn đảo của Trung Quốc.
Tuy nhiên, trên thực tế, nội dung toàn văn công bố của Điều lệ lại thể hiện
thái độ mập mờ của Trung Quốc: Một là, Điều 2
quy định phạm vi áp dụng Điều lệ là “vùng biển quản hạt và vùng ven biển của tỉnh”. Các vùng biển quản
hạt được hiểu ở đây bao gồm là “Tây Sa” (Hoàng Sa), “Trung Sa” (bao gồm bãi
Scarborough) và “Nam Sa” (Trường Sa). Hai
là, trong Điều lệ, cụm từ “thành
phố Tam Sa” được đề cập đến nhiều lần, trong Điều 6 (cho phép xây dựng đồn
công an biên phòng thành phố “Tam Sa”), Điều 7 và Điều 13. Trong khi đó, “thành
phố Tam Sa” là khu hành chính được thành lập trái phép, đã bị Việt Nam và các
nước liên quan phản đối. Việc Trung Quốc đơn phương ban hành và áp dụng Điều lệ
này cho các thực thể đang có tranh chấp tại Biển Đông là trái với các quy định
về khu vực có tranh chấp của pháp luật quốc tế (Điều 74, 83 UNCLOS)(10). Động thái này thể hiện chính sách
cứng rắn hơn của Trung Quốc ở Biển Đông, nhằm mở rộng phạm vi kiểm soát, góp
phần hiện thực hóa “đường lưỡi bò”, củng cố cơ sở pháp lý cho lực lượng chấp
pháp Trung Quốc để tiến hành kiểm tra, bắt giữ đối với tàu nước ngoài, đặc biệt
là tàu của ngư dân Việt Nam, làm cho tình hình tranh chấp trên Biển Đông hiện
nay và trong thời gian tới trở nên căng thẳng hơn.
Thứ tư, ngày 23-11-2013 Trung Quốc đã công bố thiết
lập Vùng nhận diện phòng không trên biển Hoa Đông (ADIZ), có hiệu lực từ 10h sáng
ngày 23-11. ADIZ mới lập của Trung Quốc chiếm phần lớn diện tích vùng tranh
chấp ở biển Hoa Đông, chồng lấn lên ADIZ của Nhật Bản và Hàn Quốc. Trong đó quy
định rất chi tiết về vấn đề trình báo, xử lý vi phạm nghiêm và cứng rắn ngoài
thông lệ quốc tế: Tất cả các máy bay qua lại Vùng nhận diện phòng không mới lập
này, phải thông báo trước kế hoạch bay; hồi đáp "lập tức với thái độ chừng
mực" qua sóng radio khi nhận được các yêu cầu nhận dạng từ nhà chức trách
Trung Quốc; giữ liên lạc trong suốt quá trình bay; máy bay phải gắn logo và cờ
hiệu rõ ràng.
Nhật Bản cho rằng động thái trên là
"rất nguy hiểm", làm leo thang căng thẳng, và Nhật Bản sẽ “không bao
giờ chấp nhận khu vực phòng không do Trung Quốc lập ra” bao gồm cả nhóm đảo
Senkaku. Về phía mình, Mỹ bày tỏ sự “quan ngại sâu sắc” và yêu cầu Trung Quốc
“cẩn trọng và kiềm chế”, đồng thời cảnh báo Bắc Kinh không được thực thi vùng
ADIZ này.
Mục đích chính của Trung Quốc khi thiết lập ADIZ ở biển Hoa Đông là nhằm
gia tăng cơ sở pháp lý cho đòi hỏi chủ quyền ở biển Hoa Đông bằng biện pháp
cứng rắn; tăng cường sức mạnh chiến đấu cho lực lượng hải quân và không quân;
làm đòn bẩy để xây dựng ADIZ ở Biển Đông. Chính vì vậy, có thể coi ADIZ ở biển
Hoa Đông là một phép thử nguy hiểm.
Thứ năm, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu Nhân dân tỉnh
Hải Nam, Trung Quốc đã thông qua “Dự thảo sửa đổi Biện pháp thực hiện Luật
Ngư nghiệp nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa của tỉnh Hải Nam”, có hiệu lực
từ 1/1/2014. Theo đó, người nước ngoài và tàu cá nước ngoài tự ý đi vào vùng
nước tỉnh Hải Nam quản lý (khu vực bao phủ 2/3 trong tổng số 1,5 triệu dặm
vuông của Biển Đông) để thực hiện sản xuất ngư nghiệp và các hoạt động điều tra
tài nguyên nghề cá sẽ bị xua đuổi, có thể bị tịch thu tài sản, xử phạt hành
chính tới 82.600 USD. Trong một số trường hợp tàu cá có thể bị tịch thu và thủy
thủ trên tàu bị khởi tố theo luật Trung Quốc …
Đã có nhiều
quốc gia lên tiếng phản đối quy định mới này của Trung Quốc. Mỹ nhận định lệnh
cấm đánh bắt cá mới của Trung Quốc là “mang tính khiêu khích và có khả năng gây
nguy hiểm”(13). Còn Việt
Nam khẳng định rõ động thái trên của Trung Quốc là bất hợp pháp, xâm phạm
nghiêm trọng chủ quyền của Việt Nam đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa,
không phù hợp với luật pháp quốc tế và làm phức tạp thêm tình hình Biển Đông.
Tóm lại, pháp luật về biển, đảo của Trung Quốc không ngừng được
hoàn thiện, kiện toàn trên tất cả các lĩnh vực bảo vệ chủ quyền và an ninh trên
biển, các quyền và lợi ích biển, khai thác tài nguyên, bảo vệ môi trường biển,
… hình thành nên một khung pháp lý cơ bản về biển, đảo; góp phần thực hiện
chiến lược cường quốc biển của Trung Quốc. Đồng thời, có thể nhận thấy, chính
sách bành trướng, tiến ra biển, cùng với chiến lược cường quốc biển vẫn đang và
sẽ tiếp tục chi phối toàn bộ hệ thống pháp luật về biển, đảo của Trung Quốc.
2.2. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước
về biển đảo của Trung Quốc
Sau khi thực hiện tái cơ cấu ngày 10-3-2013,
hiện nay, hệ thống cơ quan chuyên trách quản lý nhà nước về biển đảo của Trung
Quốc bao gồm:
® Cục Hải dương Quốc gia (The State
Oceanic Administration - SOA)
Cục
Hải dương
Quốc gia được thành lập năm 1964, là cơ quan chức năng của Quốc vụ viện Trung
Quốc, trực thuộc Bộ Tài nguyên và đất đai, có nhiệm vụ chính là bảo vệ quyền và
lợi ích biển, bảo vệ môi trường và quản lý sử dụng biển. Cục Hải dương Quốc gia có ba trụ sở ở
Thanh Đảo, Hàng Châu tỉnh Chiết Giang và Hạ Môn, tỉnh Phúc Kiến.
® Cục Hải giám Trung Quốc
Cục
Hải giám Trung Quốc (The China Marine Surveillance - CMS), thành lập ngày
19-10-1998, thuộc Cục Hải dương Quốc gia, là cơ quan thực thi pháp luật hàng
hải bán quân sự trong vùng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế, bờ biển của Trung
Quốc, bảo vệ môi trường biển, nguồn tài nguyên thiên nhiên, hỗ trợ hàng hải và
các điều kiện thuận lợi khác, thực hiện điều tra hàng hải.
CMS
có 3 trụ sở khu vực ở Thanh Đảo (phụ trách biển Bột Hải và Hoàng Hải), Thượng
Hải (phụ trách biển Hoa Đông), và Quảng Châu (phụ trách vùng Biển Đông). Tính
đến tháng 1-2013, CMS đã được trang bị tới hơn 400 tàu tuần tra, trong đó có 6
tàu có trọng tải trên 3000 tấn, 3 tàu có trọng tải trên 1500 tấn, 27 tàu trọng
tải 1000 tấn, và 10 máy bay giám sát hàng hải.
® Cục Hải sự Trung Quốc
Cục
Hải sự Trung Quốc - Cơ quan An toàn hàng hải (The Chinese Marine Safety
Administration - MSA) của Trung Quốc, trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, chịu
trách nhiệm về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải, phòng ngừa ô nhiễm môi
trường biển từ các tàu, và bảo vệ quyền lợi của người đi biển.
Cơ
quan an ninh hàng hải MSA có trụ sở chính ở Bắc Kinh và tất cả 14 chi nhánh
khác ở địa phương, đặt chủ yếu ở các tỉnh ven biển và một số ở các trung tâm
cảng sông trong nội địa.
® Cơ quan Thực thi pháp luật ngư nghiệp
Cơ
quan Thực thi pháp luật ngư nghiệp Trung Quốc (Cơ quan Ngư chính FLEC), hiện
nay thuộc Cục Hải dương Quốc gia (trước đây là một tổ chức của Cục quản lý thủy
sản, thuộc Bộ nông nghiệp), có trách nhiệm thực thi luật liên quan đến đánh bắt
cá và tài nguyên biển trong lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế, bảo vệ tàu cá Trung
Quốc và nhân viên, giải quyết tranh chấp trong hoạt động đánh bắt cá, ngăn ngừa
đánh bắt bất hợp pháp, và bảo vệ nguồn tài nguyên biển.
FLEC
thành lập 3 trụ sở ở Yên Đài, Thượng Hải và Quảng Châu để tuần tra thực thi
luật biển lần lượt ở biển Hoàng Hải, Hoa Đông và Biển Đông. Tính đến năm 2011,
FLEC có hơn 8 tàu có trọng tải trên 1000 tấn.
® Cơ quan Tuần duyên Trung Quốc
Cơ
quan Tuần duyên Trung Quốc (The Maritime Police), hiện nay trực thuộc Cục Hải
dương Quốc gia (trước đây, là chi nhánh trên biển của Cục Quản lý Biên phòng,
là đơn vị trực thuộc tinh nhuệ của Lực lượng Cảnh sát vũ trang nhân dân, thuộc
Bộ Công an). Cơ quan Tuần duyên Trung Quốc là lực lượng cảnh sát bán quân sự
chịu sự chỉ đạo nghiệp vụ của Bộ Công an. Cơ quan này có nhiệm vụ: Tuần tra
vùng lãnh hải và vùng biển tranh chấp; chống buôn lậu, chống vi phạm bản quyền;
kiểm soát hàng hải và kiểm tra tàu; đảm bảo an ninh cảng và ven biển; nghiên
cứu, khảo sát; tìm kiếm cứu hộ; bảo vệ thủy sản. Lực lượng Tuần duyên được
trang bị chủ yếu là tàu cao tốc và tàu thủy loại nhỏ với súng máy và pháo.
* Cục Chống buôn lậu đường biển
Cục Chống buôn lậu đường biển
của Trung Quốc, hiện nay trực thuộc Cục Hải dương Quốc gia (trước đây thuộc
Tổng cục Hải quan Trung Quốc) và nhận chỉ đạo nghiệp vụ từ Bộ Công an. Lực
lượng Chống buôn lậu đường biển được thành lập từ năm 1998, là cơ quan chịu
trách nhiệm ngăn chặn, trấn áp và xử lý các hoạt động buôn lậu và tội phạm tại
các khu vực kiểm soát hải quan và các khu vực ven biển, biên giới theo quy định
mà cơ quan Hải quan được thành lập.
Việc
Trung Quốc tái cơ cấu sáp nhập bốn lực lượng Hải giám, Ngư chính, Cơ quan Tuần
duyên và Cảnh sát chống buôn lậu vào Cục Hải dương Quốc gia đã giúp cho công
tác quản lý biển thống nhất, tránh chồng chéo, phân tán, nâng cao hiệu lực và
hiệu quả của hoạt động thực thi pháp luật biển. Có thể nhận thấy qua động thái
này Trung Quốc tiếp tục thể hiện cách tiếp cận quyết đoán trong vấn đề tranh
chấp lãnh hải nói chung và Biển Đông nói riêng. Cục Hải dương Quốc gia thống
nhất quản lý về mặt hành chính, hoạt động nghiệp vụ do Bộ Công an chỉ đạo, điều
này hé mở khả năng Trung Quốc sẽ phản ứng mạnh tay hơn trong các vấn đề tranh
chấp biển. Đây thực sự là bước đi nguy hiểm của Trung Quốc, làm căng thẳng thêm
tình hình tranh chấp Biển Đông và biển Hoa Đông đang ngày càng phức tạp.
Bốn
cơ quan Hải giám, Ngư chính, Cơ quan Tuần duyên và Cảnh sát chống buôn lậu hiện
nay hợp thành một cơ quan thống nhất có tên gọi là Cảnh sát biển Trung Quốc,
với nhiệm vụ chính là “bảo vệ quyền và lợi ích biển, thực thi pháp luật biển”.
Cảnh sát biển Trung Quốc là một lực lượng bán quân sự, hoạt động dưới danh
nghĩa của Cục Hải dương Quốc gia triển khai chấp pháp trên biển và tiếp nhận
chỉ đạo nghiệp vụ từ Bộ Công an. Cảnh sát biển Trung Quốc được chia thành ba
Phân cục: Phân cục Cảnh sát biển Biển Đông; Phân cục Cảnh sát biển Hoa Đông;
Phân cục Cảnh sát biển Bắc Hải, thực hiện chức năng chấp pháp duy trì chủ quyền
và quản lý giám sát ở ba vùng biển gồm biển Bắc Hải, biển Hoa Đông và Biển
Đông, tương ứng với tên gọi. Ba Phân cục Cảnh sát biển này sẽ thành lập 11 tổng
đội và biên đội trực thuộc.
Về
cơ cấu lãnh đạo của Cục Cảnh sát biển, Cục trưởng Cục Hải dương Quốc gia Lưu Tứ
Quý kiêm nhiệm Chính ủy Cục Cảnh sát biển, Thứ trưởng Bộ Công an Mạnh Hồng Vĩ
kiêm nhiệm Cục phó Cục Hải dương Quốc gia và Cục trưởng Cục Cảnh sát biển Trung
Quốc(19). Điều này cho thấy, mặc dù SOA chịu sự quản lý của Bộ Tài
nguyên và đất đai, chỉ tiếp nhận chỉ đạo nghiệp vụ từ Bộ Công an, nhưng Bộ Công
an cũng có tầm ảnh hưởng lớn đến SOA.
Về
trang bị vũ khí, sau khi hợp nhất, cho đến nay, hàng trăm chiếc tàu tuần tra
của các lực lượng này đã được sơn lại, một số tàu được trang bị vũ khí hạng
nặng như tên lửa, ngư lôi trong khi một số khác được lắp thêm vũ khí và tất cả
nhân viên đều mặc đồng phục Cảnh sát biển.
Theo các chuyên gia, tàu mới của Cảnh sát biển được trang bị vòi rồng và súng
máy hạng nhẹ, có thể sẽ tiếp tục được trang bị tàu chiến, tàu khu trục, tàu hộ
tống và tàu hậu cần.
Bên
cạnh đó, Trung Quốc đã thành lập một cơ quan cấp
cao để duy trì, bảo vệ “quyền và lợi ích biển” của Trung Quốc, với tên gọi Ban
Chủ quyền biển quốc gia. Ban chủ quyền biển quốc gia là cơ quan cấp cao, điều
tiết liên ngành, điều tiết cả Cục Hải dương Quốc gia, Bộ Ngoại giao, Bộ Nông
nghiệp, Bộ Công an, … giúp quân đội Trung Quốc trực tiếp tham gia bảo vệ quyền
và lợi ích biển. Cơ quan này gồm có các thành viên thuộc Cục Hải dương quốc
gia, Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Nông nghiệp và quân đội, do các lãnh đạo cấp
cao đích thân chỉ đạo. Trên thực tế, Ban Chủ quyền biển đã đi vào hoạt động từ
nhiều tháng nay. Việc thành lập và nhanh chóng đi vào hoạt động của Ban chủ
quyền biển quốc gia của Trung Quốc đã thể hiện tầm nhìn xa của nước này trong
việc bảo vệ quyền và lợi ích biển, thực hiện chiến lược cường quốc biển, góp
phần tăng cường sức mạnh quản lý biển của Trung Quốc.
Ngay
sau tái cơ cấu, Trung Quốc tiếp tục gia tăng các hành động cứng rắn và quyết
đoán ở Biển Đông cũng như Hoa Đông. Ngày 9-3-2013, một đội tàu Hải giám của
Trung Quốc đã chính thức đồn trú tại “thành phố Tam Sa”, nhằm tăng cường sự
quản lý đối với các vùng biển Tam Sa và trên thực tế là bao quát toàn bộ Biển
Đông. Ngày 10-3-2013, lực lượng Ngư chính Trung Quốc đã điều động 21 tàu cỡ
trung bình và cỡ lớn cùng hơn 3000 nhân viên kéo ra Biển Đông thực hiện cái gọi
là "tuần tra bảo vệ chủ quyền, bảo hộ ngư dân" Trung Quốc đánh bắt
tại các khu vực trọng điểm trên Biển Đông như bãi cạn Scarborough, khu vực Đá
Vành Khăn nằm trong quần đảo Trường Sa và quần đảo Hoàng Sa của Việt Nam. Bốn
tàu thuộc Lực lượng Cảnh sát biển Trung Quốc bao gồm các tàu mang số hiệu 2101,
2166, 2350 và 2506 đã xuất hiện và quấy rối vùng lãnh hải gần quần đảo Senkaku
trên biển Hoa Đông và vùng biển gần khu vực Đá Vành Khăn trên Biển Đông. Đồng
thời, Trung Quốc cũng liên tục duy trì triển khai tàu Hải giám tại khu vực Bãi
Cỏ Mây, mà theo nhận định của Philippines đây là các hành động “trái phép và có
tính chất khiêu khích”.
Bên
cạnh đó, Lực lượng Hải giám và Ngư chính Trung Quốc liên tục có các hành vi
quấy rối và xua đuổi đối với tàu cá Việt Nam (ngày 13-3 và 18-3-2013), khiến
các tàu này phải ngừng hoạt động đánh bắt và rời khỏi vùng biển gần Hoàng Sa.
Đặc biệt, ngày 20-3-2013, tàu tuần tra mang số 786 của Trung Quốc đã bắn cháy
rụi nóc cabin của tàu cá QNg 96382 TS của ngư dân Việt Nam khi đang đánh bắt
tại khu vực đảo Lin Côn thuộc quần đảo Hoàng Sa.
Đặc
biệt, từ ngày 1-5-2014, Trung Quốc đã đơn phương triển khai trái phép giàn
khoan nước sâu Hải dương 981 tại vị trí phía Nam đảo Tri Tôn, cách đảo Lý Sơn
119 hải lý, nằm sâu trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam;
đồng thời huy động một số lượng lớn tàu bảo vệ đi cùng. Trung Quốc liên tục cho
tàu Hải giám và Hải cảnh dùng vòi rồng phun nước và dùng tàu lao trực tiếp vào
các tàu Cảnh sát biển và tàu Kiểm ngư của Việt Nam. Tính đến 7-5-2014 Trung
Quốc đã đưa 80 tàu các loại tham gia bảo vệ và phục vụ hoạt động của giàn
khoan, trong đó có 7 tàu quân sự, 33 tàu Hải giám, Hải cảnh, Ngư chính và các
tàu vận tải, tàu cá, các tàu phục vụ khác. Trung Quốc thường xuyên sử dụng từ
2-3 tàu Hải cảnh kèm một tàu Kiểm ngư của Việt Nam để ngăn cản, đâm va, húc
đẩy, phun nước áp lực cao làm hư hại 8 tàu Kiểm ngư của Việt Nam đang thực hiện
nhiệm vụ trên biển. Có tàu Kiểm ngư bị tàu Hải cảnh Trung Quốc đâm và húc đẩy
nhiều lần như tàu Kiểm ngư 762 (ngày 2,3,4,5-5-2014).
Có thể nói, với hệ thống cơ quan quản lý biển đang
từng bước được kiện toàn, hình thành một hệ thống quản lý biển toàn diện, thống
nhất và hiệu quả cao,
Trung Quốc vẫn đang và sẽ thể hiện sự cứng rắn của mình ở Biển Đông và biển Hoa
Đông, thông qua tiếp tục tăng cường và duy trì hoạt động tuần tra trên Biển
Đông, cấp tập lên kế hoạch quy mô lớn nhằm thiết lập sự hiện diện và kiểm soát
thực tế ở Biển Đông, làm cho tình hình Biển Đông trở nên căng thẳng, tiềm ẩn
nhiều nguy cơ xung đột.
3. Một số gợi
mở về đối sách cho Việt Nam
Việt
Nam là quốc gia ven biển, có đường bờ biển dài trên 3.260 km trải dài từ Bắc
xuống Nam, đứng thứ 27 trong số 157 quốc gia ven biển, các quốc đảo và lãnh thổ
trên thế giới. Chỉ số chiều dài bờ biển trên diện tích đất liền của nước ta là
xấp xỉ 0,01 (nghĩa là cứ 100 km2 đất liền có 1km bờ biển). Trong bối cảnh tranh
chấp quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa của Việt Nam ngày càng gay gắt và diễn biến
phức tạp, qua phân tích một số vấn đề trong quản lý nhà nước về biển đảo của
Trung Quốc, chúng tôi xin đưa ra một số góp ý mang tính gợi mở nhằm góp phần
tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về biển đảo của Việt Nam như sau:
3.1. Tăng cường hoàn
thiện hệ thống pháp luật về biển đảo
Theo
Báo cáo số 171/BC-BTP ngày 29-10-2008, Việt Nam hiện có hơn 500 văn bản quy
phạm pháp luật ở Trung ương liên quan đến biển, đảo. Trong đó, có các văn bản
quan trọng như: Tuyên bố về lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý và thềm
lục địa ngày 12/5/1977, Tuyên bố về đường cơ sở để tính chiều rộng lãnh hải năm
1982, … và mới đây nhất là Luật Biển Việt Nam năm 2012. Về tổng thể, Việt Nam
đã xây dựng được một khung pháp lý cơ bản cho việc bảo vệ chủ quyền quốc gia,
quyền và lợi ích biển. Tuy nhiên, do thẩm quyền ban hành văn bản được trao cho
nhiều cơ quan, bộ ngành, với sự thiếu phối hợp nên hệ thống pháp luật của Việt
Nam về biển đảo vẫn còn thiếu tính đồng bộ, việc phổ biến, tuyên truyền pháp
luật về biển đảo đã được tiến hành nhưng chưa thường xuyên, rộng khắp. Vì vậy,
tôi xin đưa ra một số đề nghị như sau:
-
Rà soát, hệ thống hóa hệ thống văn bản pháp luật về biển, đảo trên phạm vi cả
nước; sửa đổi, bổ sung các quy định không còn phù hợp; ban hành các văn bản
pháp luật mới nhằm cụ thể hóa chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà
nước về biển đảo, thực hiện có hiệu quả Luật Biển Việt Nam năm 2012. Trước mắt,
cần ban hành những văn bản hướng dẫn thi hành Luật Biển năm 2012 để đảm bảo cho
việc triển khai thực hiện các nội dung đã được quy định trong Luật, như: Văn
bản hướng dẫn làm rõ định nghĩa đảo, quần đảo, xác định nội thủy, lãnh hải,
vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của đảo, quần
đảo cũng như xác định chế độ pháp lý của đảo, quần đảo; ban hành văn bản quy định
cụ thể về vùng cấm và khu vực hạn chế hoạt động trong lãnh hải của Việt Nam
nhằm tạo cơ sở pháp lý quan trọng để bảo vệ lãnh hải, chống lại các hành vi xâm
phạm chủ quyền quốc gia của nước khác…
-
Tăng cường tuyên truyền rộng rãi pháp luật về biển, đảo của Việt Nam và các
điều ước quốc tế về biển, đảo mà Việt Nam tham gia, để mọi tầng lớp nhân dân
hiểu; góp phần làm cho nhân dân trong nước, cộng đồng người Việt Nam ở nước
ngoài và bạn bè quốc tế hiểu rõ quan điểm, chủ trương của Đảng, Nhà nước ta
trong giải quyết các vấn đề có liên quan đến biển, đảo; tranh thủ sự đồng tình,
ủng hộ của cộng đồng quốc tế.
3.2. Kiện toàn về tổ chức cũng như hoạt động của hệ thống cơ
quan quản lý biển
3.2.1. Về hoạt động:
Quản
lý biển là một công việc lớn và phức tạp, vì vậy, để nâng cao hiệu quả công tác
quản lý biển đảo, các cấp, các ngành cần phải:
+ Tăng cường sức mạnh
cho lực lượng chấp pháp trên biển: Tăng cường đầu tư về trang thiết bị, phương
tiện hiện đại… phục vụ cho công tác giám sát, bảo đảm an toàn, giữ gìn an ninh
và chủ quyền quốc gia. Đối với lực lượng Kiểm ngư mới được thành lập, còn mỏng, thiếu phương tiện và kinh phí hoạt động, tàu kiểm ngư hầu hết là
tàu nhỏ, hoạt động chủ yếu ở ven bờ. Vì vậy, Chính
phủ nên ban hành quy định cho phép trang bị vũ khí cho lực lượng kiểm ngư,
nhưng do Kiểm ngư là lực lượng dân sự nên phải quy định
rõ loại súng được trang bị cho phù hợp và có biện pháp quản lý, sử dụng chặt
chẽ khi hoạt động bảo đảm yêu cầu quốc phòng, an ninh và đối ngoại, tránh làm
phức tạp thêm tình hình tranh chấp hiện nay.
+ Tăng cường phối hợp giữa kiểm ngư và hải quân, biên phòng, cảnh sát biển
cùng các lực lượng khác, giúp cho các lực lượng hoàn thành tốt
nhiệm vụ của mình và làm cho môi trường an ninh trên biển ngày càng ổn định,
phát triển.
+ Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy, chỉ huy các cấp đối với công
tác phối hợp. Đây là nhân tố quyết định hiệu quả thực hiện các kế hoạch phối
hợp và việc hoàn thành nhiệm vụ của từng lực lượng. Công tác lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy, chỉ huy các cấp không chỉ
dừng lại ở việc thực hiện chủ trương, nghị quyết của Đảng và Nhà nước mà cần
được cụ thể hóa bằng chương trình, kế hoạch, các chỉ tiêu cụ thể gắn với phân
công trách nhiệm của từng cá nhân.
3.2.2. Về tổ
chức
- Thành lập Bộ Biển và hải đảo trực thuộc
Chính phủ
Tổng cục Biển và Hải
đảo Việt Nam là cơ quan trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, thực hiện chức
năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất
về biển và hải đảo. Biển đảo ở nước ta được quản lý theo cơ chế
đa ngành, nên khó có thể khắc phục được việc quản lý biển còn chồng chéo, chưa
hiệu quả vì trên thực tế do chức năng, nhiệm vụ quản lý biển cũng được giao cho
nhiều bộ, ngành khác nhau.
Hơn nữa, Tổng cục Biển và hải đảo là cơ
quan trực thuộc Bộ (Bộ Tài nguyên môi trường), nên vẫn có sự hạn chế về thẩm
quyền, khó điều phối hoạt động với các cơ quan khác. Trước những diễn biến phức
tạp và khó lường trong tranh chấp biển đảo như hiện nay, việc thành lập một Bộ
Biển và hải đảo chuyên trách về vấn đề biển đảo là điều rất cần thiết, đảm bảo
việc quản lý biển đảo toàn diện, thống nhất, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về biển đảo, bảo vệ tốt hơn chủ quyền,
quyền và lợi ích biển của quốc gia.
- Nghiên cứu xem xét phương án tách Cục
Cảnh sát biển Việt Nam không trực thuộc Bộ Quốc phòng, trở thành một đơn vị bán
quân sự, có chức năng tương tự như Tuần duyên của Nhật Bản, trực thuộc Chính
phủ hoặc một Bộ thuộc khối dân sự. Không còn là một đơn vị quân sự, hoạt động
của Cảnh sát biển Việt Nam sẽ tránh được các xung đột vũ trang, phản ứng nhanh
hơn, dễ dàng tiếp nhận sự hỗ trợ của lực lượng cảnh sát biển các nước khác, dễ
dàng hành động hơn trong các vụ va chạm với Trung Quốc dưới danh nghĩa của một
lực lượng bán quân sự.
ThS. Vũ Thị Vân Dung
Trung tâm Nghiên Cứu Biển Đông